Autora

Orientadores

Área e sub-área

Ciência política; Políticas públicas

Defendido em

Universidade de São Paulo, Departamento de Ciência Política em 03/12/2024

Esta dissertação de mestrado, defendida no Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, utilizou o ferramental oferecido pela Narrative Policy Framework para responder à questão: quantas, quais e qual o teor das narrativas produzidas por atores políticos durante a tramitação do PL (Projeto de Lei) 191/2020?

O objetivo deste PL era alterar a legislação e regulamentar dispositivos constitucionais para permitir mineração, exploração de hidrocarbonetos e geração de energia em terras indígenas.

A pesquisa identificou três narrativas em torno do PL 191/20, uma favorável ao projeto e duas contrárias – que, apesar de distintas, não são divergentes. Além disso, o trabalho organiza aspectos legais e políticos da disputa pela abertura de terras indígenas brasileiras à exploração econômica, localizando atores envolvidos, suas áreas de atuação e suas estratégias.

1 A QUAL PERGUNTA A PESQUISA RESPONDE?
Em fevereiro de 2020, o Poder Executivo, encabeçado por Jair Bolsonaro, enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 191/20, cujo objetivo era alterar a legislação e regulamentar dispositivos constitucionais para permitir mineração, exploração de hidrocarbonetos e geração de energia em terras indígenas. Em torno desta proposta legislativa se organizaram diferentes grupos, aglutinados em coalizões, que produziram narrativas políticas contra e a favor da proposta de flexibilizar o usufruto exclusivo e a posse permanente dos povos indígenas sobre suas terras.

Considerando que a propositura deste projeto pelo governo federal materializou uma promessa de campanha do então presidente e se inseriu em uma série de medidas de desmantelamento de políticas socioambientais, nos interessou compreender como apoiadores e opositores do governo comunicaram suas posições sobre a controvérsia no poder legislativo e no debate público brasileiros.

Para tanto, a presente pesquisa utilizou o ferramental oferecido pela Narrative Policy Framework para responder à questão: quantas, quais e qual o teor das narrativas produzidas por atores políticos durante a tramitação do PL 191/20?

2 POR QUE ISSO É RELEVANTE?
Ainda que a política indigenista seja uma das mais antigas políticas públicas brasileiras, a ciência política nacional pouco se ocupa do tema. A presente pesquisa se insere no movimento acadêmico que busca reverter esse quadro e ampliar o debate sobre política indigenista – e indígena – pelas lentes da disciplina.

A literatura da Narrative Policy Framework indica que as narrativas influenciam o processo político, moldando a forma como a sociedade compreende um determinado problema político e impactando a aceitabilidade das distintas soluções em discussão (Shanahan
et al., 2011). Assim, a compreensão da quantidade e do teor das narrativas políticas geradas durante o debate de uma proposta legislativa informa os atores envolvidos sobre as estratégias empregadas por seus opositores e sobre a aderência que os enquadramentos dados ao problema encontra entre aqueles que não estão diretamente envolvidos. Isso permite o aprimoramento de suas próprias estratégias e maior previsibilidade do jogo político.

Em relação ao objeto de estudo, qual seja a proposta de flexibilização de salvaguardas constitucionais relativas a terras indígenas, a investigação da construção da narrativa favorável ao projeto de lei permitiu identificar os atores políticos investidos neste processo, suas estratégias e suas conexões para além da esfera institucional do Poder Legislativo – como, por exemplo, o rebatimento de suas narrativas em processos judiciais. Já a análise das narrativas contrárias à alteração legislativa indicou que há espaço para articulação entre atores da mesma coalizão e qualificação de suas demandas.

3 RESUMO DA PESQUISA
Dado que diversos atores favoráveis ao PL 191/20 defendiam a adoção de um modelo de gestão de terras indígenas inspirado nos exemplos estadunidense, canadense e australiano – que autorizam a exploração econômica dos territórios, inclusive por mineradoras transnacionais -, dedicamos um capítulo à exposição das estruturas jurídico-políticas destes países e da especificidade do regime fundiário brasileiro aplicável a terras indígenas. Apresentamos a construção da categoria jurídica do “usufruto exclusivo”, que é, ainda hoje, fonte de controvérsias por não reconhecer aos povos indígenas a propriedade de suas terras, que são bens da União, e, ao mesmo tempo, assegurar a posse coletiva do território pelo povo que os ocupa e, assim, salvaguardar direitos originários.

Ainda, retomamos a diferenciação constitucional e infralegal sobre a atividade de mineração e de garimpo nas terras tradicionalmente ocupadas. A relação entre Executivo e o setor da mineração e do garimpo também é abordada, destacando a influência que organizações do setor tiveram sobre a gestão federal entre 2019 e 2022. Para identificar as narrativas políticas em torno do PL 191/20, que, em última análise, diziam respeito à flexibilização do usufruto exclusivo das terras indígenas, foram coletados 116 discursos parlamentares sobre o referido projeto de lei, proferidos no plenário da Câmara dos Deputados entre 2020 e 2022, e 07 documentos publicados por organizações associadas às coalizões contrária e favorável à proposta. A partir do mapeamento destas narrativas, nos somamos a Berno de Almeida (2019) e apontamos para a conformação de uma aliança agro-mineral que se organizou em torno do PL 191/20, compreendido como oportunidade de avançar seus anseios de flexibilização do usufruto exclusivo de terras indígenas.

4 QUAIS FORAM AS CONCLUSÕES
A pesquisa identificou três narrativas em torno do PL 191/20, uma favorável ao projeto e duas contrárias – que, apesar de distintas, não são divergentes.

Favorável

A exploração mineral de terras indígenas já ocorria ilegalmente, prejudicando a economia, o meio ambiente e os povos indígenas. Com a guerra entre Rússia e Ucrânia, esse problema se agravou, porque uma possível interrupção no comércio de fertilizantes poderia colapsar o agronegócio. O PL 191, que autorizaria a exploração, por exemplo, de potássio em terras indígenas, seria a solução para esse imbróglio político-econômico e por isso tanto sua tramitação em regime de urgência quanto seu mérito deveriam ser aprovados.

Contrárias

O Governo Bolsonaro tinha um plano de desmantelamento e de destruição de políticas e salvaguardas socioambientais que atingia diretamente os povos indígenas e o meio ambiente. O PL 191/20 era um dos projetos derivados desse plano e a guerra entre a Rússia e a Ucrânia estava sendo instrumentalizada para acelerar a aprovação desse projeto. Portanto, nem sua tramitação em regime de urgência nem seu mérito deveriam ser aprovados.

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O PL 191/20 era a materialização dos anseios de setores que querem explorar terras indígenas a qualquer custo e que apoiam as invasões garimpeiras e as violências a elas associadas. A guerra entre a Rússia e a Ucrânia era vista como uma oportunidade para avançar com esse modelo de desenvolvimento. Portanto, nem sua tramitação em regime de urgência nem seu mérito deveriam ser aprovados.

Ainda que o projeto de lei tenha sido retirado de tramitação pelo governo federal em 2023, a narrativa favorável à sua aprovação segue em circulação e esteve presente, por exemplo, na aprovação da Lei 14.701/2023, que institucionalizou a tese do marco temporal.

5 QUEM DEVERIA CONHECER SEUS RESULTADOS?
A pesquisa organiza aspectos legais e políticos da disputa pela abertura de terras indígenas brasileiras à exploração econômica, localizando atores envolvidos, suas áreas de atuação e suas estratégias. A partir da análise dos dados, identificamos que a narrativa transmitida nos curtos minutos que um parlamentar tem para se expressar no plenário da Câmara dos Deputados não nasce e não morre ali. Ela condensa ideias e crenças políticas que são fabricadas, circulam, esmorecem, são aperfeiçoadas e voltam a circular em um ciclo contínuo que perpassa diferentes esferas públicas e envolve múltiplos atores, com acesso a mais ou menos recursos materiais e simbólicos disponíveis para serem investidos em sua empreitada política. O que é dito por atores políticos tem implicações concretas sobre pessoas reais e, como a literatura já identificou, quanto mais bem contada uma história, mais apoio ela receberá e com maior facilidade naturalizará uma possível alternativa a um problema político.

Deste modo, acreditamos que os atores engajados na defesa dos direitos indígenas – sejam eles gestores públicos, advogados ou parte do movimento nacional indígena – podem se interessar pela sistematização de dados produzida pela presente pesquisa e, a partir dela, refletir sobre as estratégias que adotam em sua prática cotidiana. Ademais, a dissertação pode interessar também a cientistas políticos que queiram refletir sobre a produção da disciplina sobre política indígena e indigenista e também sobre o papel das narrativas no processo político.

6 REFERÊNCIAS
Berno de Almeida, Alfredo Wagner. As estratégias de exportação agromineral e a usurpação das terras tradicionalmente ocupadas: à guisa de introdução. In: Berno de Almeida, A. W. et al. (orgs.). Mineração e garimpo em terras tradicionalmente ocupadas: conflitos sociais e mobilizações étnicas. Manaus: UEA Edições/PNCSA, 2019, pp. 47-70.

Pietro, Gustavo. Nacional por usurpação: a grilagem de terras como fundamento da formação territorial brasileira. In: Oliveira, Ariovaldo Umbelino de (Coord.). A grilagem de terras na formação territorial brasileira. São Paulo: FFLCH/USP, 2020. p. 131-178. Disponível aqui.

Pompeia, Caio. A inserção de terras indígenas demarcadas em cadeias de commodities agropecuárias. In: Rauber, Marcelo Artur; Alarcon, Daniela Fernandes; Zucarelli, Marcos Cristiano; Lima, Antonio Carlos de Souza; Oliveira, Bruno Pacheco de (org.). Agronegócio e desconstrução de direitos territoriais de povos etnicamente diferenciados: ação política e efeitos sociais das formas contemporâneas de exploração agrária. 1. ed. Rio de Janeiro: Mórula, 2022. v. 3, p. 82-116.

Shanahan, Elizabeth A.; Jones, Michael D.; McBeth, Mark K. Policy Narratives and Policy Processes. Policy Studies Journal, v. 39, n. 3, p. 535-561, 2011.

Soares, Leonardo Barros; Baines, Stephen Grant. “They are almost humans like us”: indigenous politics and policy dismantling under Bolsonaro’s government. Videre, v. 13, n. 28, p. 1-22, set-dez. 2021. ISSN: 2177-7837.

Giovanna Valentim é doutoranda e mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo. É advogada e se graduou em Direito na Universidade de São Paulo e na Université Jean Moulin Lyon III. Faz parte do POPIAM/UFV (Grupo de Pesquisa Política e Povos Indígenas nas Américas).